Les Commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC)

Fiche écrite en décembre 2014 par Lionel Prigent, maître de conférences à l’Institut de Géoarchitecture – Université de Bretagne occidentale, et actualisée par le Cerema en Mai 2015. Cette fiche tient compte des modifications législatives apportées par la loi ALUR (pour l’accès au logement et un urbanisme rénové), et celle relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises (ACTPE) publiées en 2014, ainsi que des aspects réglementaires du décret d’application relatif à l’aménagement commercial du 12 février 2015 (décret entré en vigueur le 15 février 2015).

Introduction

Le commerce présente des implications économiques et spatiales, en raison des services qu’il rend, mais aussi des effets qu’il organise sur les transports, sur la localisation d’autres activités et sur les aménagements des territoires. C’est pourquoi la liberté de commerce et d’industrie, pourtant établie comme une liberté constitutionnelle d’entreprendre rappelée comme un principe constitutionnel par la décision du Conseil constitutionnel du 16 janvier 1982, n’a de cesse d’être encadrée et reste soumise à l’autorisation de l’État, qui se présente ainsi comme le garant des bonnes conditions d’exercice de cette activité. Mais au fil des lois successives qui ont porté l’attention sur le secteur, depuis la loi Royer de 1973 jusqu’à celle portée en 2014 par Sylvia Pinel, les objectifs n’ont pas seulement consisté en une adaptation aux évolutions des pratiques commerciales et à l’apparition de nouvelles formes de distribution (grandes surfaces, discount, aujourd’hui drive), ils ont aussi traduit une réorientation des priorités de l’État. Depuis 2008, la responsabilité d’accorder des autorisations d’ouverture commerciale est dévolue à des structures ad hoc : les commissions départementales d’aménagement commercial.

Héritières de plusieurs générations de commissions départementales dédiées à l’urbanisme commercial, les CDAC, après avoir été fortement critiquées pour leur propension à accorder facilement des autorisations, étaient menacées de disparaître, au profit d’une intégration exclusive des problématiques d’urbanisme commercial dans les documents d’urbanisme. Cette possibilité n’a finalement pas été retenue. Cependant, la loi ALUR du 26 mars 2014 a enrichi le volet commercial des schémas de cohérence territoriale. Et la loi Pinel, relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises, du 18 juin 2014, a réformé en profondeur l’urbanisme commercial avec l’ambition de régler une partie des difficultés rencontrées depuis plus de quarante ans pour encadrer les dispositifs commerciaux. En particulier, il s’agissait de régler, enfin les problèmes de dualité de législations qu’avait créés la loi Royer. Finalement, les structures départementales ont été maintenues et confortées puisque leur décision favorable conditionne l’octroi du permis de construire, ce qui met fin à la dualité de la décision entre urbanisme et commerce.

L’exercice de leur responsabilité se fait tout de même dans un cadre largement renouvelé : la composition de la commission a changé et la formulation des avis doit pouvoir s’appuyer sur des critères qui ont été précisés.

I. FONCTIONNEMENT ACTUEL DES CDAC

1. Objet

Les Commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) [1] sont des commissions administratives créées par la loi de modernisation de l’économie de 2008 [2]. Elles sont destinées à examiner pour autorisation «Â les implantations, extensions, transferts d’activités existantes et changements de secteur d’activité d’entreprises commerciales et artisanales » dépassant un certain seuil (exprimé en surface). Les projets soumis à la demande d’autorisation d’exploitation commerciale sont précisément :

• les créations de commerces de détail (ou d’ensembles commerciaux) dont la surface totale de vente est supérieure à 1 000 m2. Il peut s’agir d’une construction neuve ou de la transformation d’un établissement existant ;
• les extensions de commerces de détail (ou d’ensembles commerciaux) qui ont déjà une surface de vente de 1 000 m2 ou qui vont atteindre ce seuil après la réalisation du projet. Est entendu par extension tout espace utilisé pour la vente, qu’il soit fixe ou mobile, couvert ou non ;
• les changements de secteur d’activité de commerces de détail dont la surface de vente est supérieure à 2 000 m2. Ce seuil est abaissé à 1 000 m2 lorsque la nouvelle activité porte principalement sur des produits alimentaires ;
• les réouvertures au public, sur un même emplacement, de commerces de détail d’une surface de vente supérieure à 1 000 m2, si les locaux n’ont pas été exploités pendant 3 ans.

Lorsque les travaux projetés portent sur un projet soumis à une autorisation d’exploitation commerciale (AEC [3]), le permis de construire tient lieu d’AEC. Il ne peut être obtenu qu’après avis conforme de la CDAC (le cas échéant de la CNAC) consultée dans le cadre de l’instruction du permis de construire. Si l’avis est défavorable, le PC ne peut pas être délivré.

L’autorisation d’exploitation commerciale est délivrée préalablement à la réalisation du projet si le permis de construire n’est pas exigé. Une nouvelle demande est nécessaire lorsque le projet, en cours d’instruction ou dans sa réalisation, subit des modifications substantielles, du fait du pétitionnaire, au regard de l’un des critères énoncés à l’article L. 752-6, ou dans la nature des surfaces de vente. Cette commission est également compétente, dans la composition spéciale précisée au IV de l’article L. 751-2, pour statuer sur les projets d’aménagement cinématographique qui lui sont présentés en vertu des articles L. 212-7 et L. 212-8 du code du cinéma et de l’image animée.

2. Composition

La commission d’aménagement commercial est présidée par le préfet de département. Pour assurer la présidence de la CDAC, le préfet peut se faire représenter par un fonctionnaire du corps préfectoral affecté dans le département. 
Un arrêté préfectoral désigne des personnalités qualifiées. Ces personnalités exercent un mandat de trois ans et ne peuvent, sauf en ce qui concerne les membres du comité consultatif de diffusion cinématographique, effectuer plus de deux mandats consécutifs. 
Pour chaque demande d’autorisation, le préfet nomme pour siéger à la commission une personnalité qualifiée au sein de chacun des collèges.

La composition de la CDAC, différente à Paris et en Province, a été modifiée par la loi Pinel qui a augmenté le nombre de ses membres de 8 à 11 personnes comme le montre le tableau ci-dessous :

À Paris, la composition de la CDAC n’est pas modifiée ; la CDAC est composée :

• Des cinq élus suivants :

1. Le maire de Paris ou son représentant ;
2. Le maire de l’arrondissement du lieu d’implantation ou son représentant ;
3. Un conseiller d’arrondissement désigné par le conseil de Paris ;
4. Un adjoint au maire de Paris ;
5. Un conseiller régional désigné par le conseil régional ;

• De trois personnalités qualifiées en matière de consommation, de développement durable et d’aménagement du territoire.

Pour éclairer sa décision ou son avis, la commission entend toute personne dont l’avis présente un intérêt. 
Et lorsqu’elle se réunit pour examiner les projets d’aménagement cinématographique, la commission comprend, parmi les personnalités qualifiées désignées par le préfet, un expert proposé par le président du Centre national du cinéma et de l’image animée et choisi sur une liste établie par lui. 
Tout membre de la commission départementale d’aménagement commercial informe le préfet des intérêts qu’il détient et de la fonction qu’il exerce dans une activité économique. Aucun membre de la commission départementale ne peut délibérer dans une affaire où il a un intérêt personnel ou s’il représente ou a représenté une ou des parties.

3. Critères d’appréciation des projets commerciaux

La loi Pinel précitée a précisé les critères d’appréciation des projets par la CDAC :

• En matière d’aménagement du territoire, prise en compte de la localisation du projet, de son intégration urbaine, de la consommation économe de l’espace, notamment en termes de stationnement, de l’effet sur l’animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; l’effet du projet sur les flux de transports ainsi que sur son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement économes en émission de dioxyde de carbone.
• En matière de développement durable, prise en compte de la qualité environnementale du projet, notamment de la performance énergétique, du recours aux énergies renouvelables, de l’emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l’imperméabilisation des sols et de la préservation de l’environnement ; cette analyse concerne également les bâtiments existants ; prise en compte de l’insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l’utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales et enfin des nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche.
• En matière de protection des consommateurs, prise en compte de l’accessibilité en termes de proximité de l’offre par rapport aux lieux de vie, de contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; vérification de la variété de l’offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locale ; prise en compte des risques naturels auxquels peut être exposé le site d’implantation du projet ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs.

Le contenu de chacun de ces critères a été précisé par le décret n°Â 2015-165 du 12 février 2015 relatif à l’aménagement commercial pour tenir compte des exigences nouvelles de la loi vis-à-vis des projets commerciaux, notamment en termes de compacité des projets (pour limiter la consommation d’espace), de meilleure prise en compte de l’insertion urbaine du projet, ou des modes de transport alternatifs. Cette précision était attendue notamment par les personnalités qualifiées appelées à siéger dans les CDAC.

4. Procédure

Une demande d’autorisation unique, le PC tenant lieu d’AEC…

La loi Pinel fusionne la délivrance du permis de construire (PC) et l’autorisation d’exploitation commerciale (AEC). Désormais, l’opérateur dépose une demande d’autorisation unique en mairie. Le PC tient désormais lieu d’AEC, à condition que la CDAC ou la CNAC (en cas de recours) ait rendu un avis favorable à la demande de permis. Pour les cinémas, l’articulation des procédures de PC et d’AEC demeure inchangée.

Le décret de Février 2015 précise les nouvelles procédures. La demande d’autorisation est envoyée dans un délai de 7 jours francs, à la CDAC en charge d’examiner la complétude du dossier d’autorisation d’exploitation commerciale. Le secrétariat de la commission départementale doit adresser dans les 15 jours suivant, au maire de la commune, un courrier sur la complétude du dossier AEC. L’absence de réponse ou le retard impliquent que le dossier soit réputé complet. Si le dossier AEC est incomplet, le service instructeur, dans le mois de complétude du permis de construire, doit demander les pièces manquantes au pétitionnaire. Le délai d’instruction ne court qu’à compter du dossier complet.

Le délai d’instruction d’un PC valant AEC est ramené à 5 mois lorsqu’aucun recours n’a été déposé devant la CNAC ; à 10 mois en cas de recours devant la CNAC.

L’AEC doit être compatible avec le DOO du SCoT ou, en l’absence de SCoT, avec les OAP du PLU intercommunal portant sur le commerce (article L.752-6 du code du commerce et L.123-1-4 du code de l’urbanisme). Comme auparavant, elle reste incessible et intransmissible. La seule exception prévue est la VEFA (vente en l’état futur d’achèvement).

Lorsque le projet commercial ne nécessite pas de permis de construire, les règles antérieures continuent à s’appliquer. Une demande d’autorisation d’exploitation commerciale devra être adressée directement à la CDAC qui prendra une décision acceptant ou refusant le projet. Cette procédure pourra concerner par exemple la création des magasins de commerce de détail d’une surface de vente supérieure à 1 000 m² résultant de la transformation d’un immeuble existant, le changement de secteur d’activité, la réouverture au public d’un magasin ayant cessé d’être exploité pendant 3 ans.

Les délais d’instruction et les recours, modifiés par le décret

S’agissant des permis de construire, la collectivité concernée (commune ou intercommunalité) doit délibérer dans un délai d’un mois suivant la réception de la demande. La délibération est transmise par le maire ou le président de l’intercommunalité dans un délai de trois jours et affichée un mois à la commune d’implantation. La demande d’avis est alors transmise à la CDAC.

Dix jours avant la réunion de la CDAC, le dossier de demande d’autorisation est transmis à chaque membre. La commission reçoit le demandeur et ne peut délibérer que si la majorité de ses membres sont présents. Elle se prononce par un vote à bulletins nominatifs à la majorité absolue de ses membres présents. Son avis doit être motivé.

La délibération est transmise dans un délai d’un mois à chacun des membres de la commission et aux services de l’Etat. La délibération est notifiée au demandeur dans un délai de dix jours et à la collectivité en charge du permis de construire. L’autorisation est valable trois ans ; cinq pour les surfaces de plus de 6 000 m2.

Le demandeur est informé que, si aucune décision ne lui a été notifiée dans un délai d’un mois, l’avis est réputé favorable. Le délai de recours du demandeur, du préfet ou de tout membre de la CDAC, est d’un mois.

La loi Pinel prévoit que si le projet ne fait pas l’objet de «Â modification substantielle », le permis de construire modificatif n’a pas à repasser devant la CDAC. Le décret précise que pour les projets de «Â modification substantielle » (c’est-à-dire, de nature à impacter la surface de vente ou l’appréciation du projet au regard des critères précités), le dossier à transmettre à la CDAC devra comporter «Â une description du projet autorisé, des modifications envisagées et du projet après modifications ».

Les pouvoirs renforcés de la CNAC…

Toute décision d’une CDAC peut faire l’objet d’un recours devant une instance nationale spécialisée : la Commission nationale d’aménagement commercial.

La saisine de la CNAC constitue un recours administratif préalable obligatoire à toute procédure contentieuse. Dans un délai d’un mois après la décision prise à l’échelle départementale, elle peut être déposée par le préfet, tout membre de la commission départementale, ou bien par les professionnels concurrents ou les associations de commerçants, les représentants qui s’estimeraient lésés par le projet. Pour être recevable, le recours en CNAC doit être motivé et l’intérêt à agir de chaque requérant doit être justifié. Le recours sera irrecevable à soulever des moyens relatifs à la régularité du permis en tant qu’il vaut autorisation de construire (article L 600 -1- 4 du code de l’urbanisme).

La CNAC dispose alors d’un délai de 4 mois pour se prononcer sur un projet. Lors de l’examen du projet devant la Commission nationale, celle-ci entend, à leur requête, le maire de la commune d’implantation, l’auteur de la demande d’autorisation ainsi que l’auteur ou les auteurs du ou des recours. Plus globalement, la Commission entend toutes les personnes qu’elle juge utile de consulter.

Au-delà du délai de 4 mois après la saisine, l’absence de réponse de la CNAC est considérée comme une décision implicite de rejet du recours dont elle a été saisie. La décision prise localement est donc confirmée.

La Commission nationale d’aménagement commercial comprend désormais [4] 12 membres nommés, pour une durée de six ans non renouvelable, par décret pris sur le rapport du ministre chargé du commerce. La commission est renouvelée par moitié tous les trois ans.
 Elle se compose toujours de 4 hauts fonctionnaires de l’Etat : un membre du Conseil d’État désigné par le vice-président du Conseil d’État. Il est président de la commission ; un membre de la Cour des comptes désigné par le premier président de la Cour des comptes ; un membre de l’inspection générale des finances désigné par le chef de ce service ; un membre du corps des inspecteurs généraux de l’équipement désigné par le vice-président du Conseil général de l’Environnement et du Développement durable (CGEDD) ; et de 4 «Â personnalités qualifiées » désignées pour leur compétence en matière de distribution, de consommation, d’urbanisme, de développement durable, d’aménagement du territoire ou d’emploi à raison d’une par le président de l’Assemblée nationale, une par le président du Sénat, une par le ministre chargé du commerce et une par le ministre chargé de l’urbanisme et de l’environnement. S’y ajoutent 4 représentants des élus locaux représentant respectivement les communes, les établissements publics de coopération intercommunale, les Départements et les Régions, et désignés par les associations d’élus concernées.

Lorsque la commission nationale est saisie de recours contre les décisions des commissions départementales statuant sur les projets d’aménagement cinématographique, le membre du corps des inspecteurs généraux de l’équipement est remplacé par un membre du corps des inspecteurs généraux du ministère chargé de la culture ; le membre désigné par le ministre chargé du commerce, est remplacé par une personnalité compétente en matière de distribution cinématographique désignée par le ministre chargé de la culture. En outre, la commission est complétée par le président du comité consultatif de la diffusion cinématographique.

Pour prévenir tout conflit d’intérêt, le législateur a prévu qu’aucun membre de la CNAC ne puisse intervenir dans un dossier pour lequel il a pu avoir des intérêts au cours des trois dernières années.

La CNAC se prononce en fonction des mêmes critères que ceux que la CDAC doit prendre en considération lorsqu’elle statue. Lorsque la CNAC est saisie d’un avis défavorable de la CDAC par le pétitionnaire, deux situations peuvent se présenter. Si la CNAC donne un avis défavorable, le permis de construire ne pourra pas être délivré. Une décision de refus de permis sera rendue, qui pourra être attaquée devant le juge administratif. Si la CNAC donne un avis favorable, cet avis se substituera à celui de la CDAC et le permis de construire pourra être délivré, sous réserve de la conformité du projet à la réglementation d’urbanisme.

Un pétitionnaire dont le projet a été rejeté pour un motif de fond par la CNAC ne pourra pas déposer une nouvelle demande d’AEC sur le même terrain, à moins d’avoir pris en compte les motivations de la décision ou de l’avis de la CNAC (article L. 752-21 du code du commerce).

L’avis de la CDAC, comme l’avis de la CNAC ne peuvent faire l’objet de recours contentieux devant le juge administratif. Il ne pourra être contesté, de façon indirecte, qu’à l’occasion d’un recours contre le permis de construire.

La CNAC pourra désormais s’auto-saisir des gros projets de plus de 20 000 m2 dans le délai d’un mois suivant l’avis ou la décision de la CDAC. Les CDAC devront obligatoirement l’informer de ce type de projet sur leur territoire ou de tout projet susceptible de dépasser ce seuil en cas d’agrandissement.

La CNAC dispose d’un délai d’un mois pour notifier ses décisions..

La CNAC se voit confier la mission d’observation de l’aménagement commercial. Elle devra rendre public, chaque année, un rapport intégrant les données relatives à l’activité des CDAC et de la CNAC. Ce rapport comprendra également des informations relatives à la connaissance des territoires en matière commerciale.

Plusieurs modifications importantes apportées par la Loi ALUR

• Le démantèlement des commerces non exploités afin de lutter contre les friches commerciales

La loi Alur a prévu une obligation de démantèlement des commerces (par le propriétaire du site d’implantation) qui ne sont plus exploités pour encourager la reconversion des friches commerciales. Le décret de février 2015 en organise les conditions à l’expiration d’un délai de trois ans après notification de cessation d’activité (démantèlement, remise en état du terrain, valorisation ou élimination des déchets de démolition ou de démantèlement…).

• DAC et ZACom supprimés…

Le document d’aménagement commercial (DAC) et les zones d’aménagement commercial (ZACom) sont «Â supprimés » dans les SCoT (article L.122-1-9 modifié) ; ils sont remplacés par des orientations relatives à l’équipement commercial du DOO et des localisations préférentielles de commerce.

La loi ACTPE a réintroduit toutefois la possibilité d’un document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC), qui détermine dans la DOO les conditions d’implantation des équipements commerciaux. Ce DAAC vise également à localiser les secteurs d’implantation périphérique et les centralités urbaines. Il peut prévoir des conditions d’implantation des équipements commerciaux spécifiques à ces secteurs.

L’annulation du DAAC ne compromet pas les autres documents du SCoT.

• OAP et commerces

Les OAP «Â peuvent favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu’en cas de réalisation d’opération d’aménagement, de construction ou de réhabilitation, un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces » (article L123-1-4 1° du code de l’urbanisme).

En l’absence de SCoT, les mesures de régulation commerciale, normalement dévolues à ce dernier, sont insérées dans les OAP des PLU intercommunaux.

• Surfaces de stationnements limitées

L’emprise au sol des surfaces affectées au stationnement (bâties ou non) avec certaines surfaces affectées (espaces paysagers, espaces d’auto-partage…)pouvant être déduites ne peut excéder un plafond correspondant aux ¾ de la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce (article L 111-6-1 du CU, modifié), pour les bâtiments dont le PC sera déposé après le 1er Janvier 2016.

Le PLU peut toutefois augmenter ce plafond pour le fixer à un niveau compris entre les ¾ et la totalité de la surface de plancher affectée au commerce.

• Les Drives soumis à la CDAC

La catégorie des drives (définis comme «Â point permanent de retrait par la clientèle d’achats au détail commandés par voie télématique organisé pour l’accès en automobile ») est désormais soumise à autorisation d’exploitation commerciale (AEC) - articles L 752-1 et L 752-3 du code du commerce.

II - LES CDAC HÉRITIÈRES D’UNE LONGUE HISTOIRE

1. Des commissions créées dans un objectif de contrôle de l’offre commerciale de périphérie

Qu’elles se nomment CDAC, CDEC, CDUC, ces commissions trouvent leur origine dans la circulaire interministérielle du 29 juillet 1969 sur la place de l’équipement dans le développement urbain. La circulaire prévoit la création dans chaque département d’un comité consultatif spécialisé, présidé par le préfet et chargé de donner un avis sur les projets commerciaux de plus de 10 000 m2 de plancher. La loi du 31 décembre 1969 a baptisé CDUC ces instances et abaissé le seuil à 3 000 m2. Elles sont alors devenues compétentes pour statuer sur les créations ou les extensions de surfaces de vente. Au fil du temps, les préoccupations de régulation se sont affirmées dans d’autres domaines : la maîtrise d’une juste concurrence, la taille, la localisation, les effets économiques, puis les impacts environnementaux. Ces évolutions du dispositif ont tenté d’accompagner les transformations des contextes (par exemple, les effets de la décentralisation, à partir de 1982), les préoccupations plus conjoncturelles et les jeux d’acteurs. Elles devaient veiller à différents équilibres entre les formes de commerce (des commerces de détail et de proximité à la grande distribution…), ainsi qu’entre les territoires (grandes, moyennes, petites villes) : un des objectifs principaux a été de limiter l’évasion commerciale vers les grandes villes et de préserver un commerce de proximité. René-Paul Desse (2013) expose comment les mobilités ont transformé les localisations commerciales. En effet, le commerce a tenté de suivre les consommateurs sur leurs trajets en inventant de nouvelles formes commerciales. Après les grandes surfaces en périphérie des villes, les Drive semblent participer de ce mouvement grâce aux TIC et aux commandes en ligne [5]. Une nouvelle fois, un nouveau développement semble modifier profondément le paysage commercial. C’est pourquoi la notion même d’équilibre commercial [6] doit être discutée.

2. À la recherche d’un équilibre de l’offre commerciale

Grâce sa polysémie, la notion d’équilibre séduit à la fois les élus locaux, les responsables des services d’aménagement urbain et de planification, mais aussi par les acteurs commerciaux. Mais quels équilibres s’agit-il de trouver ? «Â Entre zones commerciales d’une région urbaine ? Entre bassins de vie et zones de chalandises ? Entre composantes marchandes et non marchandes dans une même ZAC ? L’idée d’équilibre conduit à imaginer le commerce comme une activité homogène, alors que son évolution, ses localisations, ses formes urbaines, ses temporalités s’accompagnent d’un grand nombre de processus de production politique et sociale » (Gasnier, 2010).

Ainsi, la première génération de commissions, à partir de 1973, est une conséquence de la multiplication rapide des hypermarchés et les difficultés ressenties par le petit commerce indépendant. C’est pourquoi, la CDUC devait statuer, selon la loi Royer (loi d’orientation du commerce et de l’artisanat du 27 décembre 1973), à partir de quelques principes :

• garantie d’expression de toutes les formes de commerce ;
• refus d’un gaspillage des équipements commerciaux ;
• adaptation des implantations aux exigences de l’aménagement du territoire.

La procédure d’appel recourait directement au ministre du Commerce qui tranchait après consultation de l’avis d’une commission nationale d’urbanisme commercial. La CDUC s’était ainsi vue octroyer le pouvoir de décision préalablement à l’octroi du permis de construire pour toutes les créations de magasins de commerce de détail d’une surface de plancher supérieure à 3 000 m2 ou d’une surface de vente supérieure à 1 500 m2 (seuils respectivement de 1 500 m2 et 1 000 m2 dans les communes de moins de 40 000 habitants).

À partir de la loi du 29 janvier 1993, mise en application en 1995, les CDEC ont remplacé les CDUC, tandis que des observatoires départementaux d’équipement commercial devaient éclairer les prises de décision. L’appel éventuel était confié directement à la CNEC. Mais c’est seulement à partir de 1996 que les dispositions de contrôle sont devenues les plus fortes. Le renforcement de la loi du 5 juillet 1996 portait sur 4 points :

• abaissement à un seuil unique de 300 m2 (le but était de freiner la prolifération des petits supermarchés qui pratiquaient le hard discount) ;
• obligation de soumettre tout projet de plus de 6 000 m2 de surface de vente à la procédure lourde de l’enquête publique, avant le passage en CDEC ;
• extension du champ des activités commerciales prises en compte aux établissements hôteliers de plus de 30 chambres et aux complexes cinématographiques de plus de 1 500 places (seuil abaissé à 300 places en 2003) ;
• composition de la commission ramenée à 6 membres.

Les CDEC étaient progressivement conduites à exercer un rôle décisionnaire sur les enjeux locaux de l’urbanisme commercial. Cela soulevait nombre de difficultés : le rôle de contrôle préalable et de régulation des implantations commerciales était contraire aux principes de libre concurrence dont l’application était considérée comme primordiale par la Commission européenne à Bruxelles. Pour cette dernière, en effet, l’accès à toute activité économique ne pouvait être soumis à autorisation restrictive sur l’ensemble du territoire de l’Union européenne.

Il importait donc de répondre aux exigences d’harmonisation européenne. C’est pour cette raison qu’à partir de 2009, les nouvelles CDAC ont été dépossédées de l’évaluation économique des projets qui lui sont soumis. L’idée d’une régulation a été réintroduite sous la forme des règles d’aménagement du territoire et de développement durable. L’élargissement des critères était supposé renforcer les conditions de discussion des ouvertures commerciales. Dès 2009, dans un rapport au Sénat, la sénatrice Élisabeth Lamure observe, «Â les membres des CDAC ne savent (…) plus très bien ce qui peut les autoriser à rejeter un projet d’installation dans la mesure où il n’existe pas de critères ni de normes partagés pour définir les exigences minimales à respecter en matière de développement durable et d’aménagement du territoire ». Dans les faits, les dossiers réduisent souvent les préoccupations environnementales à des caractéristiques minimalistes : la présence d’une piste cyclable ou d’un trottoir, indice de mobilité douce, est parfois le seul argument évoqué (Desse, 2010).

3. La dualité des autorisations commerciale et d’urbanisme

La mise en place des CDAC n’a pu mettre fin à une exception française qui réclame deux autorisations de nature différente : à l’échelle communale, le permis de construire, qui s’appuie sur les règles du code de l’urbanisme ; à l’échelle départementale, l’autorisation de la commission. Dans la plupart des autres pays européens, le permis de construire (ou son équivalent local) est un document suffisant. Mais l’autorisation est encadrée par des documents d’urbanisme contraignants. Par exemple en Grande-Bretagne ou en Allemagne, ce sont les documents de planification, à l’échelle locale, qui intègrent le commerce et permettent de maîtriser les développements commerciaux.

En France, la double autorisation a donné l’illusion d’un système restrictif. La réalité est tout autre : même après 2000, peu de collectivités locales ont intégré l’activité commerciale dans leur plan local d’urbanisme (PLU). Les membres des commissions départementales n’ont donc, le plus souvent, aucun document d’urbanisme qui permettrait une analyse prospective à l’échelle des agglomérations. Faute d’une telle programmation locale, les dossiers présentés devant les commissions sont défendus individuellement et les commissions ont peu de raisons de freiner les ouvertures. Dans le même temps, les opérateurs du commerce ont su habilement jouer de l’émiettement des autorités publiques en matière d’urbanisme pour susciter des perspectives de recettes fiscales et pour introduire assez de concurrence entre les territoires. Devant la création potentielle d’emplois et la perspective d’une concurrence des territoires voisins, peu de communes ont pu clairement résister.

Dès la fin des années 1990, les limites des décisions des commissions départementales avaient été établies : la loi Raffarin du 5 juillet 1996, relative au développement et à la promotion du commerce et de l’artisanat, entendait déjà, selon son auteur, développer des schémas locaux d’urbanisme. La fédération nationale des agences d’urbanisme, à plusieurs reprises (1998, 2007, 2013) a envisagé leur suppression au profit de documents de planification, des schémas de développement commercial, qui combineraient les réglementations, la maîtrise foncière et les actions opérationnelles. Mais les difficultés sont vite survenues pour limiter les ambitions de réformes : comment définir des périmètres pertinents ? Comment rendre les documents opposables ? Comment vaincre les inquiétudes devant les limites des SCoT et des PLU à accompagner le développement commercial ? Aussi les expérimentations se sont-elles souvent limitées à la production de chartes commerciales entre acteurs institutionnels locaux (CCI, Chambre de métiers, collectivités locales, etc.).

Les objectifs poursuivis par la loi LME (loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008) ont générés paradoxalement une augmentation du nombre de drive et une course aux emplacements encouragées par les perspectives de croissance des chiffres d’affaires pour ce nouveau segment du marché de la grande distribution. Dès lors, il était inévitable qu’en 2013, le gouvernement tire un bilan critique des textes en vigueur et envisage un durcissement des règles.

4. Un bilan contrasté

Le bilan des décisions des CDAC est, au moins, contrasté. Entre 2009 et 2013, les avis favorables ont représenté environ 90 % du nombre de dossiers présentés chaque année, et 85 % des surfaces demandées (voir annexe).

Avec plus de 3 millions de mètres carrés de droits à bâtir accordés chaque année (en moyenne), les commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) ne semblent pas représenter un verrou trop difficile à ouvrir. Se fondant sur une enquête conduite en 2011 auprès de ses adhérents, publié dans un rapport en juillet 2012, l’Assemblée des Communautés de France (AdCF) a ainsi montré que, depuis 10 ans, le parc commercial a progressé à un rythme moyen de 4% par an, c’est-à-dire bien plus vite que la consommation des ménages, dont la hausse a été de 2,5% sur la période 2000-2007, avant de ralentir à moins de 1% depuis 2008. Il faut attendre 2012 et 2013 pour que les projets de nouvelles surfaces commerciales se réduisent à leur tour.

Mais les effets sur l’aménagement du territoire ont été plus vastes. Car 85 % des autorisations concernent des espaces périphériques des villes et participent ainsi à l’étalement urbain, alors que la suppression des autorisations préalables pour les surfaces de moins de 1 000 m2 a déjà renforcé le mitage de ces territoires. L’AdCF concluait que «Â plusieurs communautés et syndicats de SCoT avaient vu leurs tentatives de fixer des règles dans leurs documents de planification remises en cause par le juge administratif faute d’un support législatif adapté ».

5. Points de vigilance

Si les nouvelles dispositions semblent mettre fin à une originalité française dans le processus d’autorisation des équipements commerciaux, elles n’en suscitent pas moins de nouvelles inquiétudes : la dualité de la décision entre urbanisme et commerce a disparu mais l’intégration des avis de la CDAC dans le permis de construire fait craindre des coûts d’études supplémentaires qui pourraient fragiliser les opérateurs les plus petits et les fragiles : l’ensemble du dossier (CDAC et permis de construire) devra en effet être réalisé en même temps et présenté au maire qui se chargera ensuite de consulter la CDAC.

Dans un contexte économique peu porteur, l’adaptation nécessaire aux dispositions de la loi Pinel ne risque-t-elle pas de conduire à une réduction forte du nombre de dossiers soumis aux CDAC ? La question est importante à court terme, pour la conjoncture. Mais la préoccupation la plus importante est de savoir si les nouvelles dispositions permettront de mieux concilier les préoccupations de dynamique du secteur d’activité, et les pratiques d’aménagement sur les territoires qui ont souvent jusqu’ici plus subi qu’organisé les activités commerciales.